3 - Faute personnelle et faute de service
Tant que l'irresponsabilité de la puissance publique était la règle, la "garantie des fonctionnaires" alors en vigueur (art. 75 de la Constitution de l'An VIII) impliquait que, s'il devait y avoir mise en cause d'une quelconque responsabilité à l'occasion de l'activité administrative, elle ne pouvait qu'être dirigée contre l'agent de l'administration, devant les juridictions judiciaires, et à condition d'avoir obtenu l'autorisation pré-alable du Conseil d'Etat. A la fin du XIX° siècle, l'ensemble du système est progressivement modifié, sous les effets conjugués de divers facteurs : d'une part, la responsabilité de la puissance publique est à cette épo-que en cours de reconnaissance ; d'autre part, il apparaît injustifié, voire injuste, de ne pouvoir poursuivre que le fonctionnaire qui est l'auteur nominal de l'acte incriminé, non seulement parce qu'il a le plus souvent agi dans le cadre d'une mission qui lui a été confiée, mais encore parce que le fait de faire peser systémati-quement sur lui la responsabilité encourue constituerait le plus sûr moyen d'inciter les agents publics à la passivité sinon à l'inertie. Par ailleurs, l'objectif primordial étant l'équitable indemnisation de la victime, il est clair que la modicité du patrimoine des fonctionnaires risquait de n'aboutir qu'à des réparations insuffisantes au regard du préjudice subi.
La difficulté majeure tient évidemment à ce que l'administration est une personne morale, une entité abstraite, qui ne peut donc matériellement agir que par l'intermédiaire des agents qu'elle emploie à divers titres. Dès lors, il importe de pouvoir distinguer ce qui peut être directement imputable à l'agent public auteur matériel de l'acte, de ce qui relève de la responsabilité de la personne publique employeur. C'est de cette démarche que résulte la distinction désormais classique dans le régime général de la responsabilité administrative entre "faute personnelle" et "faute de service". Il faut préciser que si le principe de cette distinction a été écarté du régime spécial de responsabilité applicable aux enseignants pour ce qui concerne du moins l'action initiale de la victime, il n'en conserve pas moins un certain nombre de conséquences à l'égard des enseignants eux-mêmes, puisque c'est sur le fondement de cette distinction que, dans un deuxième temps de la procédure de mise en jeu de la responsabilité, l'administration pourra se retourner contre son agent pour obtenir de lui une compensation - partielle ou totale - de l'indemnisation qu'elle aura été condamnée à verser (Cf. infra "action récursoire").
Schématiquement la faute personnelle entraîne la mise en jeu de la responsabilité personnelle du fonctionnaire devant les juridictions judiciaires, alors que la faute de service permet d'engager des poursuites devant les juridictions administratives contre l'administration elle même. Mais les choses sont souvent loin d'être si simples, non seulement parce que la distinction entre ces deux catégories de fautes n'est pas toujours aussi tranchée en pratique, mais encore parce que c'est parfois le service qui a fourni à son fonctionnaire les éléments qui ont contribué à la réalisation d'une faute apparemment personnelle. En outre, l'insolvabilité des agents publics ne permettant pas toujours d'assurer une réparation équitable à la victime, le juge manifeste une forte tendance à considérer qu'il peut y avoir cumul de responsabilité, dont on verra qu'il n'est pas sans conséquences sur l'indemnisation de la victime certes, mais aussi sur la procédure contentieuse.
Classiquement, la faute personnelle doit être "détachable de l'exercice des fonctions". Elle est censée révéler "l'homme avec ses faiblesses, ses passions et ses imprudences". Ceci recouvre a priori plusieurs hy-pothèses. Mais en réalité, les éléments de référence retenus n'épuisent pas toutes les éventualités.
Par faute personnelle, on doit entendre, en premier lieu, celle qui est dépourvue de tout lien avec l'ac-tivité administrative exercée par la personne considérée, c'est-à-dire commise dans le cadre de sa vie privée, sans que la qualité de fonctionnaire de l'auteur soit à prendre en considération. Même dans cette hypothèse, a priori simple, une difficulté surgit immédiatement dès lors que le fonctionnaire, bien que n'étant pas par hy-pothèse en service, use, à des fins personnelles, de son uniforme (hypothèse classique du douanier qui utilise son uniforme pour arrêter une personne avec laquelle il a un différend personnel), ou de son arme de service (pour se venger d'un rival amoureux ou "régler des comptes" personnels), ou encore utilise ses connaissances professionnelles à des fins nuisibles (pompier pyromane). En outre, il faut savoir qu'il peut y avoir faute per-sonnelle sans qu'il y ait faute pénale.
La situation devient déjà plus complexe, en deuxième lieu, quand la faute a certes été commise en dehors de l'exercice des fonctions (donc matériellement "détachable du service"), mais qu'elle n'est "pas dé-pourvue de tout lien" avec ces fonctions à raison des circonstances dans lesquelles elle a été commise. Le juge distingue ici deux hypothèses. Il s'agit d'abord les fautes commises "à l'occasion du service" : ce sont les fonctions mêmes de l'agent qui lui ont fourni l'occasion, voire les moyens, de commettre la faute considérée (accidents survenus lors de détournements de parcours de fonctionnaires en déplacement avec un véhicule professionnel, mais qui profitent d'une mission pour effectuer des visites personnelles). Il s'agit ensuite des fautes pour la commission desquelles c'est le service qui a mis à la disposition de l'agent les moyens qu'il a utilisés (blessures - voire mort - occasionnées par un usage intempestif d'armes confiées à l'agent par le ser-vice). En principe, ces fautes demeurent des fautes personnelles même si c'est le service qui a fourni réguliè-rement à l'agent les circonstances ou les moyens de leur réalisation.
Il est encore plus délicat, en troisième lieu, de définir la faute qui a été commise dans l'exercice même des fonctions, mais qui répond à certaines conditions qui ne peuvent pas permettre de la considérer comme une faute de service, en raison notamment de sa gravité. C'est par exemple la faute par malveillance, mauvaise foi ou volonté de nuire (délivrance d'une autorisation pour ensuite en sanctionner l'usage). Ce sont aussi les comportements excessifs ou anormaux (propos injurieux, violences policières non justifiées par la situation, excès de boisson, etc…). Il peut s'agir enfin d'imprudences ou de négligences qui revêtent un caractère inexcusable, et ce a quelle que soit a priori la gravité de la faute, sauf à indiquer quand même que le juge a pu considérer qu'une "exceptionnelle" gravité pouvait conduire à considérer une telle faute comme détachable du service (et ce alors même qu'elle a été commise dans l'exercice des fonctions : c'est le cas d'un officier qui fait tirer à balles réelles lors d'un exercice certes informel mais qui a lieu pendant le service Cf. CE - 17 décembre 1999 - Moine).
Telles sont globalement les bases du régime général de la responsabilité administrative, et l'on conçoit aisément que la détermination du caractère personnel d'une faute demeure souvent, aujourd'hui en-core, très délicate. Le juge est alors amené à adapter ses solutions à chaque cas d'espèce, en fonction de dif-férences parfois très ténues.
On mesure dès lors par avance les importantes difficultés que soulèverait l'application de ces critères aux membres de l'enseignement public, tout particulièrement quand ils recourent à l'usage des TICE. Ainsi par exemple, si l'on peut de toute façon considérer que, dans les locaux scolaires, les ordinateurs sont mis à la disposition des enseignants par l'administration, il pourrait ne pas être toujours simple de qualifier la faute d'un enseignant qui détournerait cet outil de son usage éducatif pour en faire une utilisation non conforme à la décence ou aux bonnes mœurs, ou en infraction aux règles de concurrence. La situation deviendrait encore plus complexe si, à la suite de cet usage détourné, un élève subissait un dommage moral qui le conduirait à avoir à son tour des comportements répréhensibles. On pourrait être en droit de penser que cette utilisation serait exclusivement constitutive d'une faute personnelle de l'enseignant. Encore faudrait-il de toute façon que les faits se produisent en dehors des horaires expressément affectés aux pratiques informatiques, pour que la faute puisse être détachable du service. Mais le fait que l'action se déroule par principe dans les locaux scolaires, et avec un ordinateur appartenant à l'administration, pourrait constituer un lien suffisant avec le service pour que l'acte ne puisse être détaché de l'exercice des fonctions : on irait alors plus vraisemblable-ment vers le cumul de responsabilités. Pour autant, on sait que la priorité est désormais donnée à la répara-tion du dommage subi par la victime…
Les multiples inadaptations du régime général de la responsabilité administrative aux conditions par-ticulières de l'enseignement public ont donc conduit, comme pour d'autres secteurs d'activité de la puissance publique d'ailleurs, à adapter ces règles. Cela étant, il n'existe pratiquement à ce jour aucune adaptation spé-cifique aux situations dommageables qui pourraient résulter de l'utilisation des TICE.
A SAVOIR | |
La faute personnelle
| La faute de service
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Dans le régime général de la responsabilité administrative on distingue deux types de fautes : la"faute personnelle" et la "faute de service":